Participación de Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, vicepresidente del Instituto Mexicano de Derechos Procesal Constitucional
Martes, 20 de mayo de 2008
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- EL DR. ARTURO ZALDIVAR LELO DE LARREA: Muchas gracias, senador Labastida; senador Creel.
Antes que nada, quiero expresar mi agradecimiento al Senado de la República por su amable invitación para participar en este importante Foro de Debate sobre la constitucionalidad de la Reforma Energética.
En primer término, quiero hacer una aclaración sobre los alcances de mi ponencia. Más que referirme de manera exclusiva a los problemas de constitucionalidad de las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, pretendo realizar adicionalmente algunas consideraciones necesariamente de carácter general y superficial por razones del tiempo, en relación con el marco de acción de lo constitucionalmente correcto o válido en la actividad del Congreso.
Es decir, se trata de aportar, espero lograrlo, ideas que puedan ser tomadas en consideración en el momento en que en el debate parlamentario el Poder Legislativo tome sus decisiones, buscando que sean ideas que aporten soluciones. Porque creo que lo importante de este Foro, es tratar precisamente de aportar soluciones en un tema tan complicado.
Las constituciones por regla general, no establecen una sola forma correcta de hacer las cosas. Prevén para efectos de los órganos legislativos un marco de acción más o menos amplio de diversas opciones constitucionalmente válidas, que dependerán de consideraciones técnicas y políticas y también de las mayorías coyunturales que en un momento dado tengan la facultad para tomar las decisiones.
Si esto es así, resulta evidente que el Poder Legislativo tiene que realizar y tiene la potestad de realizar una interpretación constitucional.
Cuando el Congreso discute, analiza y aprueba leyes reglamentarias o secundarias, necesariamente está realizando una interpretación constitucional por lo menos sobre dos aspectos.
El primero, sobre si tiene o no facultades, atribuciones para emitir esa norma de carácter general. Y,
Segundo. Si la opción política y técnica que se ha decidido entra en el marco de las acciones constitucionalmente válidas.
Esta no es una labor sencilla. La interpretación constitucional presenta múltiples problemas. Es uno de los aspectos, sin duda, más complejos y debatidos tanto de la teoría del Derecho como de la teoría constitucional.
A lo largo del tiempo, los tribunales constitucionales en el mundo han venido ensayando diversos métodos interpretativos.
Por su parte, la Academia ha venido también estableciendo distintas teorías de la interpretación.
Podemos decir, sin lugar a dudas, que en materia de interpretación constitucional rara vez, por no decir nunca, hay una sola solución o recta o verdadera.
A lo largo o a través de los métodos interpretativos, al final compiten diversas interpretaciones constitucionalmente válidas que compiten entre sí argumentativamente.
Mas que una sola solución, la interpretación nos da distintas alternativas.
Una de las características principales de la interpretación constitucional es su dinamismo. Es frecuente y basta analizar las resoluciones de los tribunales constitucionales en el mundo que un mismo texto pueda tener distintas interpretaciones sin que se haya modificado, dependiendo fundamentalmente de las circunstancias sociales y políticas en las que éste va a aplicarse.
Con todo podemos afirmar que las teorías interpretativas, literales e incluso gramaticales de la Constitución, son teorías que en principio se encuentran superadas.
Las tendencias dominantes tanto en la práctica como de los tribunales como en la academia, son en el sentido de interpretaciones modernas, abiertas, dinámicas, teleológicas, evolutivas, creativas.
De cualquier manera, ante esta complejidad ya de por sí que presenta la interpretación constitucional como tal, el Poder Legislativo se enfrenta ahora a un problema que tiene complejidades adicionales.
La primera tiene que ver con el tipo de norma constitucional que es el artículo 27 de la Constitución Mexicana. Es un precepto, sin duda, con un contenido ideológico fuerte y también con un sentido histórico, lo que ya de por sí dificultaría su interpretación.
Pero si a esto agregamos que gran parte de la carga ideológica que se le otorga al artículo, no deriva del texto del artículo ni de los debates de los constituyentes ni de la intención de los constituyentes, sino de otro tipo de circunstancias políticas o sociales que a lo largo del tiempo le han venido dotando de un contenido al 27 que como tal no tiene, el problema es mayor.
De cualquier manera, este problema se engrandece si nosotros tomamos en consideración el reto del Congreso, es interpretar este texto ideológico, histórico, redactado de una forma poco técnica para resolver problemas modernos, técnicos y extraordinariamente complejos.
Pero cualquiera que sea la impresión o la idea que tengamos nosotros en lo personal del 27 constitucional, lo cierto es que sus términos no pueden ser mera retórica. Sus términos tienen que tener un sentido normativo como lo tiene toda la Constitución.
Buscar una salida fácil con la idea de que el 27 tiene carga ideológica, me parece que es simplemente esquivar el problema. Hay que darle un sentido normativo y técnico a ese contenido ideológico del artículo 27.
Un segundo problema para el Congreso, tiene que ver, desde mi perspectiva, con la circunstancia de que muy probablemente en caso de aprobarse la reforma este asunto llegará por algunas de las vías del Derecho Procesal Constitucional a resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
¿Y cuál es el problema de esto?
El problema es que a diferencia de lo que han realizado estos tribunales constitucionales en el mundo, la Suprema Corte Mexicana no ha sido capaz hasta el momento de integrar una doctrina constitucional que sirva de referente a sus fallos, que dé consistencia y coherencia a sus criterios interpretativos y que haga, en cierta medida, predecible el resultado de sus resoluciones.
Y esto es particularmente grave, cuando estamos en presencia de unas iniciativas presentadas por el Poder Legislativo y de un debate al que nos invita, perdón, iniciativas presentadas por el Poder Ejecutivo y un debate al que nos invita el Poder Legislativo, pero cuyo referente, les aseguro de antemano, no va a ser, no van a ser los criterios interpretativos de la Corte.
Y esto es grave porque hace vulnerable cualquier reforma en ésta o en otras materias que apruebe el Congreso.
De tal suerte, que lo que requiere desde mi punto de vista el Poder Legislativo, es dotar de una suficiente solidez argumentativa, las decisiones que se tomen a efecto de que el peligro de inconstitucionalidad en sede jurisdiccional se reduzca a su mínima expresión.
En este orden de ideas, tomando como consideración este enfoque, quiero manifestar en mi opinión las iniciativas presentadas y que hoy se analizan, son constitucionales, pero perfectibles. Es decir, me parece que hay buenos y suficientes argumentos para sostener la constitucionalidad de las iniciativas, pero que sería deseable enriquecerlas a efecto de reducir, como ya dije, el margen de vulnerabilidad que pudieran tener éstas en sede de análisis constitucional, no dejar ningún cabo suelto y ser lo más expreso que se pueda en cada una de las instituciones que son discutibles.
Desde mi perspectiva, una interpretación armónica, sistemática y teolológica de la Constitución, particularmente los artículos 27, 25 y 28 que son a los únicos que m voy a referir por razones de tiempo, el marco de lo constitucionalmente válido para el Poder Legislativo se encuentra en dos ejes, que la nación o el Estado Mexicano nunca pierda, la propiedad sobre los productos y el control sobre los procesos. Me parece que este es el esquema que puede jugar para discutir lo que es constitucionalmente válido.
¿Por qué llego a esta conclusión? Si nosotros analizamos brevemente el artículo 27, todos sabemos ya en este momento, el artículo 27 prevé en tratándose de petróleo, no habrá concesiones ni contrato y que la explotación a cargo de la nación se hará en términos de la Ley Reglamentaria.
El primer aspecto es qué entiendo el 27 por explotación. Una primera idea es entenderla en sentido estricto y entonces podríamos decir que explotación es sinónimo de extracción del os productos petroleros.
¿Qué abona en esta interpretación? Primero, el propio párrafo 6º del 27 en su parte inicial habla de uso, explotación y aprovechamiento, y la parte final del mismo artículo en tratándose de energía eléctrica desglosa las actividades del estado y no así en tratándose de explotación.
No obstante aún suponiendo que esta interpretación no fuera defendible, si la interpretáramos la explotación en sentido amplio, incluyendo el uso y el aprovechamiento o quizás también como actividad, no debemos perder de vista que el artículo 27 hace una referencia específica a la Ley Reglamentaria, entonces lo que nosotros tendríamos que determinar es cuál es el margen de acción de la Ley Reglamentaria en esta materia, a qué lo obliga la Constitución, y desde mi punto de vista el margen de libertad del Poder Legislativo es más amplio de lo que se supone, ¿por qué? Porque hay dos limitaciones en el 27, concesiones y contratos, esas son las limitaciones, en lo demás pareciera que el Poder Legislativo, la Ley Reglamentaria puede prever diversas alternativas constitucionalmente válidas, incluso el concepto de industria petrolera que han venido desarrollando nuestras leyes reglamentarias a lo largo del tiempo no es un concepto de configuración constitucional, es un concepto de configuración legal que ha tenido a lo largo del tiempo diversas perspectivas, entonces, mientras no se le llegue a dotar de sentido completo al concepto de explotación y se respete que no haya concesiones ni contratos, me parece que las opciones son constitucionalmente válidas.
Ahora bien, ¿a qué tipo de contratos se refiere? Si nosotros decimos que en la industria petrolera no puede haber contratos, porque lo dice el 27 con una interpretación literal o gramatical tendríamos que ser consecuentes y llevar a sus últimos extremos esa interpretación, que sería, PEMEX no puede celebrar ningún contrato, ni siquiera comprar lápices, parece absurda esta conclusión, sí, pero hay que ser consecuente con el método interpretativo, si esa conclusión no se sostiene por el más elemental sentido común, entonces quizás contratos tenga que tener otro sentido, y desde mi punto de vista a los contratos a los que se refiere el 27, son a los contratos que simulaban concesiones, que fue a los que vino a responder la reforma del 60, no cualquier tipo de contratos, a contratos donde se repartía el producto petrolero y donde se perdía el control del proceso, los contratos de cualquier otra índole y los contratos en donde haya control y propiedad, me parece que serían, en principio constitucional.
Debemos recordar, también en esta materia de concesiones y de contratos, que las excepciones constitucionales son de aplicación estricta, la regla general es la atribución para que la Ley Reglamentaria desarrolle los términos en que la nación va a explotar el petróleo, las excepciones son los contratos y las concesiones, y repito, son de aplicación estricta.
En contra de esto, se podría decir que el artículo 25 constitucional establece en las áreas estratégicas del 28, entre ellas el petróleo tienen que estar desarrolladas de manera exclusiva o del estado, si nosotros tomamos ese artículo desvinculado de su contexto y del 27, podríamos llegar a esta conclusión que nos traería los mismos … que ya señalé, ese artículo 25, desde mi opinión debe ser interpretado en relación con el 27, y el 27 como ya vimos, da un margen de acción más o menos amplio a la Ley Reglamentaria para determinar la forma y los términos en que la nación va a desarrollar estos elementos.
Las leyes reglamentarias a lo largo del siglo XX y hasta nuestros días, convalidan y confirman esta interpretación, y si bien es cierto que una norma de grado inferior, la Ley Reglamentaria, no puede servir para dotar de contenido a la norma de grado superior, es decir, la Constitución, si es un elemento sociológico-jurídico que debemos de tomar en consideración, porque es una constante histórica y además porque en el tiempo en que las primeras leyes reglamentarias se expidieron, el sistema político permitía que se hubiera podido reformar la Constitución.
Entonces no hay duda que el sentido de los constituyentes que dieron lugar a los artículos que hoy comentamos tiene que ver con este margen de libertades que no excluye la intervención de los particulares, siempre y cuando reitero, que el Estado Mexicano conserve la propiedad de los productos y el control de los procesos.
Me parece que de esta forma se le da coherencia a la Constitución y se da posibilidades para que el Poder Legislativa valore, analice y tome distintas alternativas constitucionalmente válidas.
Desde luego, estimo que una de esas alternativas constitucionalmente válidas se encuentran en las iniciativas que hoy discutimos, pero también reitero que sería deseable, en aras de lo que vendrá después, de ser aprobadas, que se perfeccionen para quitar dudas de constitucionalidad para darles una mayor solidez argumentativa y para que en su caso el Congreso de la Unión tenga una mejor defensa en sede jurisdiccional.
Estimo que descalificar de entrada a priori con criterios literales o dogmáticos una iniciativa, poco ayuda al debate de la búsqueda de soluciones. Creo que la función de los juristas, de los constitucionalistas es interpretar la Constitución de la forma que la haga funcional, de la forma que sirva más al país, interpretarla en su espíritu, en sus principios y en sus valores, no buscando hacer un fraude a la Constitución con interpretaciones tramposas, lo que yo acabo de manifestar ahora no tiene nada que ver con interpretaciones tramposas, es una interpretación discutible, opinable, pero de buena fe y a la que llegué de manera honesta, y me parece, reitero, que de esta forma se encuentra una salida constitucionalmente válida, se enriquece el debate legislativo y se abre este callejón sin salida que parece que nos lleva el debate constitucional.
La Constitución no es un obstáculo y nunca ha sido un obstáculo para el desarrollo del pueblo de México, la Constitución es un instrumento de desarrollo, es un instrumento en beneficio de los derechos y es un instrumento en beneficio de aquellas actividades constitucionalmente válidas de los poderes políticos del Estado. Muchas gracias.
